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2018 年 04 月 21 日
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《公务员法》释义:职务与级别

更新时间:2018-01-10 15:11:49点击次数:2648次文章来源:作者:

第十四条 国家实行公务员职位分类制度。

公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。

【释义】本条是对职位分类制度的规定。

一、职位分类制度

(一)职位分类的含义

分类是管理的基础,没有科学的分类就没有科学的管理。职位分类制度是适应社会化大生产的发展而兴起的一种科学的人事分类制度,它在现代人事管理中占有基础性和决定性地位。职位分类制度,是公务员各项管理制度的基础和依据。

职位分类是一种以工作职位为主要依据的人事分类制度。所谓“职位”,是指上级组织分配给工作人员的职务及其应承担的相应责任。职位是职位分类的最基本元素,它具有如下特点:第一,职位是以“事”为中心而设置的,不因人设置。即先有职位,后有相应的公务人员。当缺乏合适的公务人员时,会出现“职位空缺”现象。第二,职位的数量是有限的,其数量是由组织机构的职能、工作量、经费等因素决定的。根据这些因素所决定的职位数量,即为该组织机构的编制。第三,职位具有相对稳定性。同一职能在不同时间可由不同的人担任,不随公务人员的去留而变动。第四,职位的确定必须依据一定的标准,包括职位名称、工作内容、具体责任、任职条件等。职位分类的具体方式,是按公务员职位性质和内容的异同,依次划分为职门、职组和职系;再对各职系内的职位按其责任轻重、工作难易和所需资格条件,划分若干高低有序的级别,并在级别划分的基础上,进行级别列等,使处于不同职系的职位可以依职责轻重统一排列等级。因此,职位分类为公务员的考试、录用、考核、培训、奖惩、工资待遇等各项人事管理提供依据。

各国的人事分类制度,除职位分类外,还有一些国家实行品位分类。中国古代对文官的管理即实行品位制。品位分类非常重视公务员的资格条件,并把它与公务员的官等紧密地结合起来。在品位分类中,官等是对公务员个人资格的认定,是对公务员个体差异价值的承认,它与职位虽有联系,但不是必然联系。职位分类具有高度非人格化的特点。它严格按照公务员职位的特点来进行分类,而不直接涉及公务员个人资格在分类中的影响。虽然品位分类与职位分类在一定意义上是两种不同的分类制度,但两种制度在发展的过程中也在逐步演化,各自汲取对方的因素。因此,从一定意义上说,严格的职位分类与品位分类已不复存在,在实际的人事制度中,可以把它们结合在一起。

(二)实行职位分类制度的意义

第一,实行职位分类制度,使对公务员的考试录用可以根据不同职位的特点和要求,有针对性地进行,从而达到因事择人、人事结合的目标。第二,职位分类为考核工作提供了客观的标准。第三,职位分类有利于贯彻专业化原则,可以避免学非所用、用非所长的现象,有利于合理地使用人才。第四,实行职位分类,可以根据工作特点和公务员的具体情况,有利于有针对性地进行培训,使培训收到良好的效果。第五,职位分类通过对职位工作的分析,有助于明确机构所担负的功能与实际职位数目设置之间的关系,从而为机构改革提供合理的方案。

鉴于职位分类制度的上述功用,我国在1993年制定《国家公务员暂行条例》时即规定建立公务员职位分类制度,但当时主要是侧重职位设置,并未从整体上对公务员职位进行划分和归类。公务员法总结公务员制度实施以来的经验,针对公务员管理中存在的突出问题,对公务员的职务与级别进行了重新设计,将公务员的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类,并根据不同的职位类别设置其职务序列,从而改变了单一的职务设置,为公务员提供多样化的职业发展阶梯,强化公务员激励机制,为提高公务员管理的科学化水平奠定了良好的基础。

二、职位类别的划分、增设与适用范围

职位类别的划分,是根据一定的标准将所有公务员职位划分为若干类别。划分职位类别,是职位的性质、特点和管理的需要。根据本法的规定,目前我国的公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

(一)职位类别划分

1.综合管理类是指除专业技术类、行政执法类以及其他职位类别以外的公务员职位类别。综合管理类职位是机关中数量最多的主体类别。需要说明的是,虽然机关工作需要各类专业知识,综合管理类公务员中有不少为具有专业资格的人员,在其工作领域从事研究、政策制定工作,具有丰富的知识、经验和造诣,但这些人员的工作仍然属于机关的行政管理工作,因此,不作为专业技术类公务员。

2.专业技术类是指在机关中承担专业技术职责,为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公务员职位类别。专业技术类职位的本质特征是指在公务员队伍中履行专业技术职责,为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。

专业技术类职位具有三个显著特点:一是职位具有只对专业技术本身负责的纯技术性特点。专业技术类公务员在自己的专业岗位上,只对专业技术业务本身负责,不直接参与公共管理,不具备行政决策权和行政执法权。二是低替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素是专业技术知识水平的高低。因此,专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强,应尽量避免跨类别的人员流动。三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预,不因行政领导意志的改变而受影响。但这种权威性仅体现在技术层面上,仅为行政领导决策提供参考和支持,最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。

根据上述特点,专业技术职位首先体现为某些行业特有专业的技术岗位,如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家等;其次,体现为一些社会通用性专业的技术岗位,如工程技术、化验技术等。

面对政府管理与服务内容日趋专业化,各级行政领导越来越需要依赖各类专家、各类专业技术人才的专业技术支撑,以更好地承担法定的领导责任。因此,设立专业技术类职位,有利于提高决策的科学性与执行的准确性;同时,为从事专业技术工作的公务员提供职业发展阶梯,吸引和稳定机关不可缺少的专业技术人才,激励他们立足本职岗位,成为本职工作的专家。

3.行政执法类是指在工商、税务、质检、环保等履行市场监管与社会管理职能的行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置的公务员职位类别。行政执法类公务员主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。与综合管理类相比,行政执法类只有对法律的执行权,而无解释权,出现纠纷时不具备裁定权。

设置行政执法类对于完善和加强对基层公务员队伍的管理具有重要意义。第一,设立行政执法类职位,是建立一线公务员执法队伍的长效约束机制的需要。一线公务员执法队伍,是政府形象的“窗口”,是政府社会管理与市场监管职能的直接履行者,对维护人民群众的切身利益,对社会秩序和市场经济秩序的建立具有直接的影响和重大意义。第二,设立行政执法类职位,有利于促进建立一线行政执法类公务员的基本素质标准,规范录用进口,克服实际中的“近亲繁殖”。过去许多部门没有对行政执法岗位制定专门的任职资格条件,使培训失去针对性,执法的专业水准不高;同时,由于一线公务员执法队伍的职务层次低,而执法权限又比较大,造成权责失衡,产生一些行政违法的现象。第三,设立行政执法类职位,可以更好地激励一线执法公务员。过去由于一线公务员所处的机构规格低,人数较多,职数少,晋升台阶较少,其职业发展空间不大。据统计,科员、办事员占全部一线行政执法公务员的70%,绝大多数人在30-40年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶,严重挫伤了一线执法公务员的积极性。设立行政执法类职位,对解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题,激励一线执法公务员更好地做好本职工作,加强一线执法公务员的管理和约束,促进依法行政具有重要意义。

4.关于法官与检察官职位

与1993年国务院制定的国家公务员暂行条例相比,本法在公务员的范围上有新的变化,法官和检察官也纳入了公务员的范围。在本法的立法过程中,曾有一种意见主张在职位分类中设置司法类公务员,将法官、检察官纳入这一类别,但法律并未明确。其主要考虑是,本法第三条第二款规定:“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”这一规定就是考虑到法官、检察官与行政机关以及其他机关工作人员相比具有自身的特殊性,而且我国已经制定了法官法和检察官法,因此,在本法有关职位分类制度中,未将法官、检察官与其他公务员合并在一起进行分类。在这里,对法官、检察官不作职位分类上的调整,实际上正是贯彻和体现了对公务员实行分类管理的原则。

(二)职位类别的增设

除专业技术类与行政执法类职务具有职位特殊性以外,还有其他一些公务员职位类别具有一定的特殊性,实践中需要单独进行管理。例如,在制定公务员法的过程中,有的意见主张,应当专门设置人民警察职务,进行单独管理,这是将来需要进一步研究的问题。为将来增设职位类别留下空间,本条对此作了规定。对于条件成熟,并且管理确实需要的职位,国务院可以规定增设除综合管理类、专业技术类和行政执法类以外的其他职位类别。

(三)关于各职位类别的适用范围


目前,虽然存在大量从事专业技术和行政执法工作的公务员,但在本法实施之前法律并未在职位类别上予以确认。公务员法明确设置专业技术类和行政执法类公务员后,具体将哪些机关中的哪些人员纳人专业技术类和行政执法类,并享受有关的待遇,法律没有明确规定,尚需在对不同部门、不同机构职能以及不同职位的职责、工作性质、特点进行充分地调查研究的基础上,由国家另行作出规定。所谓由国家另行规定,既可以是由全国人大及其常委会制定法律来规定,也可以由国务院制定行政法规或者发布决定、命令的方式予以规定,或者是中央有关部门规定。

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